Polskie drogi – informacyjny bałagan w oznakowaniu

Na wielu odcinkach dróg publicznych w Polsce panuje „chaos informacyjny” związany z ich oznakowaniem. Braki kadrowe w jednostkach zarządzających ruchem drogowym, źle ustawione, nieczytelne lub uszkodzone znaki wprowadzające w błąd oraz setki reklam utrudniających dostrzeżenie znaków, wskazują na nieskuteczność całego systemu zarządzania ruchem drogowym w Polsce. Żaden ze skontrolowanych podmiotów nie realizował bowiem zadań w zakresie oznakowania dróg publicznych w pełni prawidłowo, co stawia pod znakiem zapytania bezpieczeństwo zarówno kierujących pojazdami, jak i pieszych.

Zarządzanie ruchem drogowym w Polsce jest realizowane przez 331 organów: Generalnego Dyrektora DKiA na autostradach, drogach krajowych i ekspresowych, 16 marszałków województw na drogach wojewódzkich oraz 314 starostów na drogach powiatowych i gminnych. Z kolei nadzór na zarządzaniem ruchem sprawuje minister adekwatny ds. transportu na drogach krajowych i 16 wojewodów na drogach wojewódzkich, powiatowych i gminnych. Tak rozproszony system zarządzania ruchem jest konsekwencją modelu ustrojowego państwa przyjętego w Konstytucji, jednak, jak wskazują statystyki wypadków, polskie rozwiązanie nie funkcjonuje efektywnie, a poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego odbiega od średniej europejskiej. Według policyjnych statystyk, w pierwszych dziewięciu miesiącach 2024 r., w stosunku do analogicznego okresu roku 2023, liczba wypadków drogowych zwiększyła się o 7%. W 2023 r. Polska plasowała się na 23 miejscu, o ile chodzi wypadki w przeliczeniu na milion mieszkańców (52 wypadki na milion) - o 31 więcej niż w Szwecji (21 na milion) i o 8 więcej niż średnia europejska (46 na milion). Z kolei w 2022 r. Polska wciąż pozostawała w ścisłej czołówce (drugie miejsce za Cyprem) w statystykach wypadków śmiertelnych w przeliczeniu na 100 wypadków drogowych.

Niepokojące wyniki ankiety

Przed przystąpieniem do kontroli pracownicy NIK przeprowadzili ankietę wśród użytkowników dróg, w tym w ponad 90 procentach kierowców, z której wynikało, iż ryzyko związane z błędnym, nieczytelnym lub nadmiarowym oznakowaniem dróg może mieć istotny wpływ na bezpieczeństwo. Ankieta wykazała również, iż oznakowanie dróg publicznych w Polsce nie jest czytelne i przekazuje niezrozumiałe komunikaty uczestnikom ruchu drogowego. Na pytanie, o ocenę liczby znaków drogowych na polskich drogach, 89% ankietowanych odpowiedziało, iż jest ich raczej za dużo lub zdecydowanie za dużo. Z kolei 67% uczestników ankiety uważa, iż polskie drogi nie są oznakowane prawidłowo a samo oznakowanie wysyła niejasne komunikaty zarówno kierowcom jak i pieszym.

Kontrola NIK została przeprowadzona w latach 2022-2024 (do 19 września 2024 r.) i miała odpowiedzieć na pytania czy sposób oznakowania dróg publicznych był rzetelny i czytelny, czy organy zarządzające ruchem drogowym prawidłowo realizowały powierzone zadania organizacyjne, techniczne i kontrolne a także czy istniejące w danym miejscu oznakowanie było zgodne z zatwierdzoną organizacją ruchu i przepisami prawa oraz czy spełniało swoją funkcję? Kontrolą objęto łącznie 19 jednostek: cztery urzędy marszałkowskie, trzy starostwa powiatowe, osiem urzędów miast, dwa oddziały Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) oraz Miejski Zarząd Dróg w Cieszynie. Kontrolę doraźną przeprowadzono także w Ministerstwie Infrastruktury.

Chaos informacyjny i nieskuteczność systemu zarządzania ruchem

NIK negatywnie ocenia sposób oznakowania skontrolowanych dróg publicznych wynikający przede wszystkim z nieprawidłowej realizacji zadań organizacyjnych, technicznych i kontrolnych przez organy zarządzające ruchem drogowym, a także z braku skutecznego nadzoru oraz słabości instytucji wiodącej w tym obszarze, czyli Ministerstwa Infrastruktury. Skontrolowane odcinki dróg w większości zostały oznakowane nieprawidłowo, w sposób niezapewniający czytelności funkcjonującego na tych drogach oznakowania.

Żaden ze skontrolowanych zarządzających ruchem drogowym nie realizował powierzonych zadań w pełni prawidłowo. Pomimo upływu blisko 25 lat od zmiany przepisów ustawy prawo o ruchu drogowym, w czterech z 18 skontrolowanych samorządów funkcjonowały rozwiązania sprzeczne z przepisami tej ustawy. Polegały one na powierzeniu całości lub części zadań organu zarządzającego ruchem jednostkom samorządu będącym zarządcą drogi. Dochodziło tym samym do połączenia funkcji zarządzającego ruchem i zarządzającego drogą a w konsekwencji np. do zatwierdzania projektów organizacji ruchu przez ich autorów. Dziewięć jednostek nie podjęło skutecznych działań w celu objęcia całości sieci drogowej zatwierdzonymi organizacjami ruchu (co stanowi obowiązek wynikający z ustawy), a pięciu zarządzających nie dysponowało choćby informacją, jaka część zarządzanej sieci została w ogóle dotychczas objęta zatwierdzoną organizacją ruchu.

Zaledwie czterech z 18 skontrolowanych zarządzających ruchem prowadziło ewidencję zatwierdzonych projektów organizacji ruchu bez błędów - w sposób określony przepisami, a dwóch zarządzających ruchem nie prowadziło jej w ogóle.

Wyniki kontroli nie tylko potwierdziły zasadność twierdzenia o swoistym „chaosie informacyjnym” na wielu odcinkach dróg publicznych w Polsce, ale wykazały znacznie poważniejszy problem - nieskuteczność funkcjonowania całego systemu zarządzania ruchem drogowym w Polsce.

Braki kadrowe powodem nieskutecznych kontroli

W sześciu z 18 skontrolowanych urzędów organ zarządzający ruchem nie zapewnił adekwatnej do potrzeb obsady kadrowej, gwarantującej prawidłową realizację zadań. Braki personalne były zresztą powodem znacznej liczby stwierdzonych nieprawidłowości. Braku lub nadmiaru oznakowania a także złego stanu technicznego znaków często nie tylko nie wykrywano podczas obowiązkowych kontroli okresowych, ale także nie eliminowano już po ich zakończeniu. Świadczy to zarówno o nierzetelności samych kontroli, jak i o nieskutecznym egzekwowaniu zaleceń pokontrolnych od zarządców dróg, co przyczyniało się do zwiększenia liczby nieprawidłowości w oznakowaniu. Jedną z przyczyn nieskutecznej realizacji zadań w tym zakresie było niedostosowanie zatrudnienia w jednostkach obsługujących organy zarządzające ruchem drogowym do liczby zadań realizowanych przez te organy. W Starostwie Powiatowym w Lublinie dwie osoby realizowały zadania na sieci drogowej o długości ponad 1900 km, podczas gdy w Miejskim Zarządzie Dróg w Cieszynie również dwie osoby odpowiadały za sieć dróg o długości jedynie 128 km. 48 osób w Urzędzie Miasta Warszawy realizowało na sieci drogowej o długości blisko 2500 km zadania tego samego typu, co 33 osoby w Mazowieckim Urzędzie Marszałkowskim na sieci o długości 2832 km.

Projekty niezgodne z prawem

Na 63% odcinków dróg poddanych kontroli NIK stwierdzono przypadki niezgodności wprowadzonych projektów organizacji ruchu z przepisami prawa. Z kolei na 48% odcinków dróg umieszczano znaki drogowe i urządzenia brd (tj. urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, na przykład barierki, słupki, progi zwalniające) nieujęte w zatwierdzonych projektach organizacji ruchu. W co trzeciej jednostce (tj. 33,3% skontrolowanych) stwierdzono nieprawidłowości polegające na zatwierdzaniu niekompletnych wniosków.

W toku kontroli oględzinom z udziałem biegłych lub specjalistów z zakresu oznakowania i bezpieczeństwa ruchu drogowego poddano 211,71 km dróg publicznych i 178 skrzyżowań. W przypadku 18 skontrolowanych jednostek poddano oględzinom po 10 odcinków dróg i po 10 skrzyżowań, wybranych ze względu na największe natężenie ruchu i dużą liczbę zdarzeń drogowych. Stany nieprawidłowe występowały na wszystkich skontrolowanych odcinkach dróg podlegających 9 z 18 skontrolowanych zarządzających ruchem, w przypadku kolejnych trzech skontrolowanych nieprawidłowości stwierdzono na 7 z 9 poddanych oględzinom odcinkach dróg. Łącznie stwierdzono, że co najmniej tysiąc znaków drogowych (poziomych i pionowych) i urządzeń brd ustawiono niezgodnie z przepisami bądź z zatwierdzonymi organizacjami ruchu. Na (48%) odcinków dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych zlokalizowano co najmniej 215 znaków drogowych i urządzeń brd, które zostały tam umieszczone, choć nie były ujęte w zatwierdzonych projektach organizacji ruchu. Z kolei na niemal połowie ww. dróg (49%) nie umieszczono w pasie drogowym znaków i urządzeń, mimo iż były przewidziane i zatwierdzone w projektach.

Na 31% skontrolowanych odcinków dróg publicznych stwierdzono usytuowanie w pasie drogowym, lub w jego bezpośrednim sąsiedztwie roślinności i reklam znacznie ograniczających widoczność znaków drogowych, urządzeń brd lub innych uczestników ruchu drogowego. Kontrola Izby wykazała, iż co piąte oznakowanie (21% skontrolowanych organizacji ruchu) wprowadzało uczestników ruchu w błąd, było nieczytelne, zawierało błędne rozwiązania projektowe lub wymagało nadmiernego skupienia na nim kierujących pojazdami.

Niewystarczający nadzór Ministra Infrastruktury

Minister Infrastruktury ograniczył swoje działania głównie do dróg krajowych, nie zapewnił sobie odpowiednich narzędzi umożliwiających adekwatną realizację zadań kierującego transportem w zakresie ruchu drogowego na drogach publicznych w Polsce. W latach 2022–2024 zadania Ministra Infrastruktury w zakresie nadzoru nad zarządzaniem ruchem drogowym na drogach krajowych realizowane były: do 21 marca 2024 r. przez jednego pracownika, a od 22 marca 2024 r. przez czterech, którzy pracowali także przy realizacji zadań z zakresu bezpieczeństwa dróg. Do 21 marca 2024 r. jeden pracownik nadzorował ponad 18 tys. km dróg krajowych zarządzanych przez GDDKiA. Jego działania sprowadzały się do realizacji bieżących spraw (skargi i wnioski) oraz trzech objazdów dróg w latach 2022-2024. Objazdem objęto średnio 1.3 tys. km dróg rocznie, tj. 7% dróg zarządzanych przez GDDKiA w ciągu trzech dni raz do roku. Oznaczało to, iż na objęcie całej sieci dróg krajowych takim nadzorem potrzebne byłoby 12 lat.

Minister Infrastruktury nie pozyskiwał informacji z zakresu zarządzania ruchem na drogach publicznych w Polsce, zwłaszcza w kwestii stanu oznakowania wszystkich dróg publicznych i zarządzania ruchem drogowym przez organy samorządu terytorialnego. Wskazywał, iż na drogach wojewódzkich, powiatowych i gminnych jest to kompetencja wojewodów a informacje związane z zarządzaniem ruchem pozyskiwał głównie z korespondencji wpływającej do resortu. W latach 2019–2024 minister nie prowadził, nie zlecał i nie inicjował badań, analiz w zakresie przestrzegania rozporządzenia dotyczącego zarządzania ruchem. Tłumaczył to brakiem sygnałów o potrzebie nowelizacji tego aktu prawnego. Jego kooperacja z nadzorującymi ruch drogowy wojewodami sprowadzała się do udzielania odpowiedzi na pytania. Minister nie posiadał także informacji, jak zorganizowany był nadzór nad zarządzaniem ruchem drogowym przez wojewodów, jak funkcjonował i jaka była jego efektywność. Tłumaczył to brakiem podstaw prawnych do zbierania tego typu informacji.

Wnioski

Najwyższa Izba Kontroli, dostrzegając liczne nieprawidłowości w funkcjonowaniu systemu zarządzania ruchem drogowym na drogach publicznych oraz mając na uwadze bezpieczeństwo użytkowników tych dróg, wnioskuje do Ministra Infrastruktury o:

• Wzmocnienie nadzoru nie tylko nad drogami krajowymi, ale także nad funkcjonowaniem całego sytemu zarządzenia ruchem drogowym w Polsce, wykorzystanie w tym celu istniejących struktur ministerstwa lub jednostek nadzorowanych.
• Podjęcie współpracy z Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz z wojewodami w zakresie koordynacji nadzoru nad zarządzaniem ruchem drogowym, w szczególności określenie standardów organizacyjnych i metodycznych działalności nadzorczej, kontrolnej i informacyjnej realizowanej przez wojewodów.
• Dokonanie analizy funkcjonowania systemu zarządzania ruchem drogowym na drogach publicznych w Polsce obejmującej analizę OSR ex-post funkcjonujących rozwiązań prawnych celem ustalenia:
  • które określone w przepisach prawa zadania zarządzających ruchem na drogach były nieskutecznie realizowane lub pomimo ich realizacji nie przynosiły oczekiwanych efektów,
  • zakresu niezbędnych zmian w obowiązujących przepisach prawa, w szczególności dotyczących znaków i sygnałów drogowych, urządzeń brd oraz warunków ich umieszczania na drodze. W efekcie ma to wpłynąć na zwiększenie bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez wyeliminowanie nieprzejrzystości i niejednoznaczności oznakowania na drogach powodowanego nadmiarowym oznakowaniem i ograniczeniami w percepcji znaków drogowych uczestników ruchu, w tym np. przegląd i uproszczenie istniejącej puli znaków i sygnałów drogowych, ustalenie priorytetów znaków drogowych, ograniczenie reklam w pasie drogowym, w szczególności w pobliżu skrzyżowań i przejść dla pieszych i innych miejsc wymagających szczególnej uwagi uczestników ruchu drogowego.

oraz podjęcie działań naprawczych w tym zakresie.

• Zainicjowanie prac legislacyjnych mających ma celu wzmocnienie roli organów zarządzających ruchem drogowym, m.in. w zakresie obowiązku realizacji zaleceń po kontrolach oznakowania dróg przez zarządców dróg.