Czy demokracja bezpośrednia posiada wady?

Demokracja bezpośrednia, choć coraz częściej pojawia się w debacie publicznej jako alternatywa dla systemów przedstawicielskich, wciąż spotyka się z falą krytyki. Zarzuty wobec niej bywają powtarzalne, a ich źródłem często jest obawa przed oddaniem realnej władzy obywatelom. Czy jednak te obawy są uzasadnione? Poniżej przedstawiamy najczęściej publikowane wady demokracji bezpośredniej — wraz z odpowiedzią, która rzuca na nie nowe światło

Podjęcie polemiki na ten temat wymaga przedstawienia – co to jest ta demokracja bezpośrednia. Uważam, iż jest to konieczne, bo wydaje się, iż wielu podejmuje w tej materii dyskusję na zasadzie „nie wiem, ale się wypowiem”.

Będziemy mówić o demokracji bezpośredniej stosowanej na szczeblu krajowym. Jako punkt odniesienia weźmiemy pod uwagę demokrację bezpośrednią stosowaną w Szwajcarii.

Oto instrumenty, które niezbędne są do tego aby demokracja bezpośrednia działała bez zakłóceń.

Powołanie Rady Ministrów

Zgromadzenie Narodowe powoła siedmioosobową Radę Ministrów, składającą się z przedstawicieli najpopularniejszych partii politycznych, w formule:

1. trzy ugrupowania polityczne o najwyższym poparciu wyborczym desygnują do rządu po 2 przedstawicieli,
2. jedno ugrupowanie zajmujące 4 miejsce w rankingu poparcia desygnuje do rządu jednego przedstawiciela.

Ministrowie po wyborze dzielą się resortami w zaciszu gabinetów, bez ingerencji partii politycznych.

Rada Ministrów podejmuje decyzje kolegialnie, dążąc do osiągania konsensusu.

Siedmioosobowa Rada Ministrów dlatego, iż rząd składa się z czterech konkurujących ze sobą ugrupowań politycznych. Podejmowanie decyzji w takim rządzie jest niezmiernie trudne. Wymaga, w dążeniu do konsensusu, zawierania kompromisów. Podjęcie decyzji przez głosowanie, w ostateczności. Większa liczba ministrów niż siedmiu utrudni konsensus. Każda decyzja będzie podlegać głosowaniu, co spowoduje szukanie większości, a jeżeli większości, to i opozycji, czego w demokracji bezpośredniej chcemy unikać.

Decyzja podjęta przez rząd będzie broniona przez cały skład Rady Ministrów, niezależnie od tego, czy partia polityczna desygnująca ministra i sam minister z taką decyzją się zgadza, czy nie.

Dyskusje podczas obrad Rady Ministrów będą poufne, niedostępne dla publiczności, chociaż nie zawsze uda się to osiągnąć.

Żadne ugrupowanie polityczne nie ma większości w Radzie Ministrów. W związku z tym również parlament nie posiada większości i opozycji. jeżeli wyeliminujemy rządzącą większość to i wyeliminujemy szefa tej większości, który praktycznie zarządza procesem legislacyjnym zmuszając członków swojego ugrupowania, a w przypadku koalicji, również ugrupowań koalicjantów do głosownia według wytycznych wąskiego kierownictwa ugrupowania lub koalicji.

Konstytucja wprowadzająca w Polsce demokrację bezpośrednią zabroni stosowania dyscypliny głosowania.

Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej

Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej i Wiceprezydenta wybierać będzie Zgromadzenie Narodowe spośród członków Rady Ministrów. Kadencja Prezydenta i Wiceprezydenta trwać będzie jeden rok, bez prawa do reelekcji. Po roku (w grudniu) Wiceprezydent zostanie Prezydentem, a pełniący te obowiązki w mijającym roku wróci do kierowania tylko swoim ministerstwem.. Zadaniem Prezydenta będzie kierowanie pracą Rady Ministrów, pełnienie funkcji ministra i pełnienie funkcji reprezentacyjnych. Wszystko odbędzie się spokojnie, bez głośnych kampanii wyborczych.

Sejm i Senat

W państwie stosującym demokrację bezpośrednią Sejm i Senat, to dwie izby parlamentu o równorzędnych kompetencjach. Obradują oddzielnie ale dla podjęcia decyzji niezbędna jest zgoda obu izb.

Sejm pozostaje izbą narodową, wybieraną w ogólnokrajowych wyborach powszechnych. Reprezentuje obywateli jako całość

Senat staje się izbą wojewódzką, wybieraną przez autonomiczne województwa. Konstytucja określa liczbę senatorów, ale zasady ich wyboru ustalają same województwa. Marszałkowie Sejmu i Senatu wybierani byliby na roczną kadencję, bez prawa do reelekcji.

To rozwiązanie wzmacnia pozycję regionów i pozwala im realnie wpływać na treść uchwalanych ustaw — niezależnie od ich wielkości czy liczby mieszkańców.

Autonomia województw i subsydiarny sposób realizacji zadań

Konstytucyjny podział Polski na 16 lub 41, lub 49 lub X, autonomicznych województw.

Autonomię województw może ograniczyć tylko Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Każde województwo będzie posiadać własną konstytucję, swój parlament, rząd, swoich senatorów. Konstytucja wojewódzka zawiera w sobie wszystkie instrumenty demokracji bezpośredniej jakie zawarte są w Konstytucji Rzeczypospolitej, a niektóre zagadnienia traktuje choćby szerzej.

Przykłady:

• Wojewódzka inicjatywa obywatelska może dotyczyć zmiany konstytucji wojewódzkiej oraz uchwalania lub zmiany ustaw.
• Referendum obowiązkowe może być ogłoszone w sprawie jednorazowego wydatku przekraczającego np. 25 mln zł lub powtarzających się rocznych wydatków powyżej np. 3 mln zł.
• Konstytucja wojewódzka określa liczbowy skład parlamentu i rządu wojewódzkiego. Oba organy wybierane są w wyborach powszechnych. Rząd wybiera przewodniczącego i wiceprzewodniczącego na roczną kadencję.

Konstytucja Rzeczypospolitej wprowadzająca demokrację bezpośrednią ustali subsydiarny sposób realizacji zadań. Polegać on będzie na tym, iż wyższy szczebel organizacyjny państwa nie może ingerować w realizację zadań szczebla niższego. Wyższy szczebel organizacyjny państwa pomaga w realizacji zadań szczeblowi niższemu, ale dopiero wówczas, kiedy szczebel niższy, ze względów kompetencyjnych, finansowych, organizacyjnych, lub innych, nie jest w stanie zrealizować swego zadania.

Inicjatywa obywatelska domagająca się całkowitej zmiany konstytucji

• Konstytucyjnie ustalona liczba obywateli (np. 300 tys.) może w ciągu 18 miesięcy od publikacji inicjatywy zaproponować całkowitą zmianę Konstytucji RP.
• Propozycja musi zostać poddana pod głosowanie ogólnokrajowe.

Podobny zapis istnieje w konstytucji szwajcarskiej od 1848 roku, choć nigdy nie został wykorzystany.

Inicjatywa obywatelska domagająca się częściowej zmiany konstytucji:

• Konstytucyjnie ustalona liczba osób uprawnionych do głosowania (np. 300 000) może w ciągu 18 miesięcy od oficjalnej publikacji swojej inicjatywy złożyć wniosek o częściową zmianę Konstytucji Rzeczypospolitej
• Inicjatywa obywatelska dotycząca częściowej zmiany Konstytucji Rzeczypospolitej może przybrać formę ogólnej propozycji, lub szczegółowego projektu proponowanych przepisów.
• Jeżeli inicjatywa obywatelska nie spełnia wymagań jedności formy i przedmiotu lub narusza bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa międzynarodowego, Zgromadzenie Narodowe stwierdza jej nieważność w całości lub w części.

(Dla wyjaśnienia podaję, iż Inicjatywa nie spełnia jedności formy lub przedmiotu, gdy:

• Zawiera różne tematy, które nie są ze sobą logicznie powiązane (np. zmiana prawa imigracyjnego i jednocześnie reformy podatkowe).
• Łączy ogólne postulaty z konkretnymi przepisami (np. apel o ochronę środowiska wraz z gotowym projektem artykułu konstytucji).
• Próbuje przemycić kontrowersyjne zmiany pod przykrywką popularnych tematów — co mogłoby wprowadzać wyborców w błąd.)

• Jeżeli Zgromadzenie Narodowe zgadza się z inicjatywą w formie ogólnej propozycji, to na podstawie tej inicjatywy sporządza projekt częściowej zmiany i poddaje ją pod głosowanie ogólnokrajowe obywateli i województw. o ile Zgromadzenie Narodowe odrzuci inicjatywę, poddaje ją pod głosowanie ogólnokrajowe obywateli. Obywatele decydują, czy inicjatywa powinna zostać przyjęta. o ile obywatele oddadzą głos za, Zgromadzenie Narodowe opracuje odpowiedni projekt zmiany konstytucji i podda go pod głosowanie obywateli i województw.
• Inicjatywa w postaci konkretnego projektu jest poddawana pod głosowanie obywateli i województw. Zgromadzenie Narodowe zaleca przyjęcie lub odrzucenie inicjatywy. Może złożyć kontrpropozycję w stosunku do inicjatywy.

Procedura mająca zastosowanie do inicjatywy i kontrpropozycji:

• Obywatele głosują jednocześnie nad inicjatywą i kontrpropozycją.
• Każdy może głosować za obiema propozycjami. W odpowiedzi na trzecie pytanie może wskazać propozycję, którą preferuje, jeżeli obie zostaną zaakceptowane.
• Jeżeli w odpowiedzi na trzecie pytanie jedna propozycja zmiany konstytucji otrzyma więcej głosów od obywateli, a druga otrzyma więcej głosów od województw, to wchodzi w życie propozycja, która osiągnie wyższą sumę, jeżeli procent głosów obywateli a procent głosów województw w trzecim pytaniu zsumuje się.

(O co chodzi w tym zapisie?

Przy zmianach konstytucyjnych, głosują zarówno obywatele, jak i województwa. Wynik głosowania obywateli w województwie jest głosem województwa. o ile pojawiają się dwie różne propozycje zmiany Konstytucji – np. propozycja obywatelska i kontrpropozycja parlamentu. Wtedy głosowanie odbywa się w trzech etapach:

1. Czy jesteś za inicjatywą obywatelską?
2. Czy jesteś za kontrpropozycją parlamentu?
3. Jeśli obie zostaną zaakceptowane – która z nich ma wejść w życie?

Co się dzieje, jeżeli wynik jest podzielony?

• Jeśli propozycja obywatelska ma więcej głosów od obywateli, a kontrpropozycja parlamentu więcej głosów od województw, to nie ma jednoznacznego zwycięzcy.
• Wtedy bierze się pod uwagę łączną sumę procentową głosów z trzeciego pytania – czyli która propozycja uzyskała większe poparcie łącznie od obywateli i województw.

Przykład uproszczony:

• Propozycja obywatelska: „ZA” głosowało 55% obywateli, 55% głosów woewództw

=> suma: 110%

• Kontrpropozycja parlamentu: „ZA” głosowało 55% obywateli, 60% województw => suma: 115%

W takim przypadku kontrpropozycja parlamentu wchodzi w życie, bo ma wyższą łączną sumę).

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej jest prawem najwyższym.

Zatem Inicjatywa obywatelska w sprawie zmiany tego prawa jest bardzo ważnym instrumentem politycznym demokracji bezpośredniej. Inicjatywa obywatelska jest prerogatywą obywateli. Jest kamieniem węgielnym demokracji bezpośredniej. Inicjatywa może być wykorzystana do dodania do konstytucji nowych artykułów lub zmiany istniejących artykułów. Inicjatywa obywatelska dotyczy wyłącznie konstytucji. Na szczeblu Rzeczpospolitej w drodze Inicjatywy obywatelskiej nie będzie możliwości zmiany ani wprowadzenia nowych przepisów prawnych innych niż zmiana konstytucji.

Zmiana lub wprowadzenie nowej ustawy możliwe będą na szczeblu wojewódzkim. Inicjatywa wojewódzka może wymagać:

• całkowitej lub częściowej zmiany konstytucji wojewódzkiej;

• uchwalenia ustawy wojewódzkiej, jej zmiany lub uchylenie;

Wszelkie formalności związane z Inicjatywą obywatelską dotyczącą częściowej zmiany Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prowadzić będzie Komisja Inicjatywna przy wsparciu Kancelarii Rzeczpospolitej

Referendum obligatoryjne

• Należy poddać pod głosowanie obywateli i województw:
  1. Poprawki do Konstytucji Rzeczypospolitej,
  2. Przystąpienie do organizacji na rzecz bezpieczeństwa zbiorowego lub do społeczności ponadnarodowych,
  3. Nadzwyczajne akty Rzeczypospolitej, które nie są oparte na przepisach Konstytucji i których okres ważności przekracza jeden rok; takie ustawy Rzeczypospolitej muszą być poddane pod głosowanie w ciągu roku od uchwalenia przez Zgromadzenie Narodowe.
• Pod głosowanie obywateli poddaje się:
  1. Inicjatywy obywatelskie na rzecz całkowitej zmiany Konstytucji Rzeczypospolitej,
  2. Inicjatywy obywatelskie dotyczące częściowej zmiany Konstytucji Rzeczypospolitej w formie ogólnej propozycji, które zostały odrzucone przez Zgromadzenie Narodowe,
  3. Pytanie, czy należy przeprowadzić całkowitą zmianę Konstytucji Rzeczypospolitej w przypadku braku porozumienia między Sejmem i Senatem.

Referendum obligatoryjne (obowiązkowe) ogłasza się bez zbierania podpisów i bez specjalnej inicjatywy obywateli. Obowiązek jego przeprowadzenia wynika z zapisów konstytucyjnych i jest obowiązkiem rządu.

Warto rozważyć obowiązkowe referendum również w sprawach:

1. udzielenia podmiotowi polskiemu z udziałem kapitału zagranicznego oraz podmiotowi zagranicznemu koncesji na wydobycie zasobów naturalnych znajdujących się w polskiej ziemi.
2. udzielenie zgody na stałe stacjonowanie wojsk sojuszniczych na polskiej ziemi;

Referendum fakultatywne — weto obywatelskie

• Jeśli w ciągu 100 dni od oficjalnej publikacji aktu uchwalonego przez Zgromadzenie Narodowe, ustalona liczba osób uprawnionych do głosowania (np. 200 000), lub ustalona liczba województw tego zażąda, pod głosowanie obywateli zostaną przedłożone następujące akty prawne:
  1. Ustawy Rzeczypospolitej;
  2. Nadzwyczajne akty Rzeczypospolitej, których okres ważności przekracza jeden rok;
  3. Dekrety Rzeczypospolitej, o ile wymaga tego Konstytucja lub ustawa;
  4. Traktaty międzynarodowe, które:
     • Są bezterminowe i nie podlegają wypowiedzeniu;
     • Przewidują przystąpienie do organizacji międzynarodowej;
     • Zawierają ważne przepisy prawne, lub których wdrożenie wymaga zmiany ustawodawstwa Rzeczypospolitej.

Chciałbym tu zwrócić uwagę na fakt, iż referendum fakultatywne (weto obywatelskie) dotyczy ustaw świeżo uchwalonych. Takich, które nie weszły jeszcze do obiegu prawnego Rzeczpospolitej. Potrzebę zmiany, lub likwidacji ustaw istniejących już w porządku prawnym obywatele inicjują poprzez inicjatywę obywatelską w sprawie częściowej zmiany konstytucji. W ramach uprawnienia do zgłoszenia kontrpropozycji, parlament może zaproponować uchwalenie nowej, lub zmianę istniejącej ustawy.

Referendum fakultatywne (weto obywatelskie) może wywrzeć negatywny wpływ na proces legislacyjny w przypadku istnienia w parlamencie dwóch wrogich obozów – większości sejmowej i opozycji. Opozycja w dążeniu do przejęcia władzy zrobi wszystko aby poprzez referendum blokować choćby najlepsze ustawy. Szwajcarzy mieli z tym kolosalne problemy, kiedy w roku 1874 wpisali do konstytucji referendum fakultatywne. Referendum goniło referendum. Dlatego w roku 1959 szwajcarskie partie polityczne zawarły porozumienie zwane „magiczną formułą”, które definiowało powołanie rządu składającego się z czterech ugrupowań, które osiągnęły najlepsze wyniki wyborcze. W formule 2; 2; 2; 1. To uspokoiło proces legislacyjny. Tym bardziej, iż następny rząd byłby powołany według tej samej formuły. Żadna z konkurujących partii politycznych nie przejęłaby władzy.

Wymagane większości:

• Propozycje przedłożone pod głosowanie obywatelom są przyjmowane, o ile większość głosujących je zatwierdzi
• Propozycje przedłożone do głosowania obywateli i województw są przyjmowane, o ile większość głosujących obywateli i większość województw je zatwierdzi.
• Wynik głosowania powszechnego w województwie decyduje o głosowaniu województwa.

NAJCZĘŚCIEJ PUBLIKOWANE WADY DEMOKRACJI BEZPOŚREDNIEJ I ODPOWIEDZI NA ZARZUTY

1. Niemożliwość efektywnego podejmowania decyzji w skomplikowanych sprawach.

Uważa się, iż w przypadku wielu zagadnień politycznych, decyzje wymagają dogłębnej analizy oraz wiedzy specjalistycznej, której może brakować przeciętnym obywatelom. W efekcie może dojść do wykształcenia się populistycznych idei, które zyskują poparcie nie dlatego, iż są najlepsze, ale na zasadzie emocji i chwili.

W odpowiedzi na ten zarzut przypomnijmy tylko króciutko w jakich sprawach obywatele podejmują decyzje w referendach:

1. Inicjatywa obywatelska – dodanie do konstytucji dodatkowego artykułu, lub zmiana istniejącego,
2. Referendum obligatoryjne – głosowanie w sprawach wyszczególnionych w konstytucji,
3. Referendum fakultatywne (weto obywatelskie) – głosowanie w sprawie ustawy, która nie weszła jeszcze do porządku prawnego,

Bez tych mechanizmów decyzje podejmowałby parlament — czy jednak parlamentarzyści są wolni od wpływów, manipulacji i presji politycznej? W rzeczywistości to właśnie ograniczona liczba decydentów stwarza idealne warunki dla lobbystów. Co więcej, w państwach stosujących demokrację bezpośrednią, obywatele otrzymują przed głosowaniem broszury informacyjne zawierające opinie różnych stron. Mają czas na konsultacje, rozmowy i refleksję. A jeżeli nie czują się kompetentni — nie muszą głosować

Posłowie i senatorowie w państwie rządzonym przez większość sejmową mogą być zmuszeni do głosowania wbrew własnym przekonaniom i własnej wiedzy.

2. Duża czasochłonność procesu decyzyjnego

Uważa się, iż istotną kwestią ‍jest czasochłonność procesu decyzyjnego.‍ Organizowanie referendum wymaga znacznych nakładów czasu oraz zasobów. Obywatele ‌mogą być znużeni ciągłymi głosowaniami, co prowadzi do​ apatii i utraty zainteresowania sprawami publicznymi.

W odpowiedzi na ten zarzut trzeba stwierdzić, iż w uchwalaniu prawa nie powinno być pośpiechu. Nie da się uchwalić ustawy w ciągu doby. Trwać to będzie miesiącami, a niejednokrotnie latami, bo źle opracowana ustawa, której obywatele nie mogą odrzucić, może narobić więcej szkód niż koszt zorganizowania referendum. Referenda organizowane są w z góry wyznaczonych terminach (2 do 4 razy w roku) i mogą dotyczyć wielu kwestii.

Przykład Szwajcarii pokazuje, iż społeczeństwo nie tylko nie jest znużone, ale aktywnie uczestniczy w procesie decyzyjnym.

3. Istnieje ryzyko manipulacji

W sytuacji, gdy decyzje podejmowane są przez masy, istnieje możliwość, iż niektóre grupy interesów będą używały różnych technik, by wpłynąć na opinię publiczną. Dezinformacja i‌ propaganda mogą łatwo zniekształcać rzeczywistość, co prowadzi do‌ błędnych decyzji.

W odpowiedzi na ten zarzut trzeba stwierdzić, iż manipulacja jest znacznie łatwiejsza wśród wąskiej grupy parlamentarzystów niż wśród milionów obywateli. Posłów można przekonać, zastraszyć lub przekupić. Społeczeństwa — nie. Ponadto, obywatel ma wybór: jeżeli nie rozumie tematu, może zrezygnować z głosowania. Parlamentarzysta często nie ma takiej możliwości.

4. Problem w dostępie do informacji

W demokracji bezpośredniej istotne jest,‍ aby wszyscy obywatele mieli równy ​dostęp do danych oraz wiedzy na ​temat podejmowanych decyzji. Niestety, w rzeczywistości często ‍istnieją znaczne różnice w​ dostępie do‍ informacji, co może prowadzić do nierówności podczas ‌głosowania.

W odpowiedzi na ten zarzut trzeba stwierdzić, iż parlamentarzyści mają dostęp do ekspertyz i analiz. Ale w demokracji bezpośredniej obywatele otrzymują oficjalne materiały informacyjne przed głosowaniem, przygotowane przez parlament i strony sporu. To narzędzie, które wyrównuje szanse i pozwala każdemu podjąć świadomą decyzję.

Podsumowanie

Demokracja bezpośrednia nie jest pozbawiona wyzwań, ale wiele z zarzutów wobec niej opiera się na stereotypach i niepełnym zrozumieniu mechanizmów jej działania. W rzeczywistości stanowi ona skuteczne narzędzie wzmacniania obywatelskiego zaangażowania, ograniczania wpływu lobbystów i budowania bardziej przejrzystego systemu decyzyjnego. Kluczem jest niechęć klasy politycznej do oddania władzy obywatelom.

Aktualnie nikt nie stawia zarzutów dotyczących:

1. Sposobu powoływania siedmioosobowej Rady Ministrów składającej się z członków najsilniejszych ugrupowań politycznych, w formule 2; 2; 2; 1.
2. Powoływaniu przez Zgromadzenie Narodowe Prezydenta i wiceprezydenta na jednoroczną kadencję.
3. Zrównaniu kompetencji Sejmu i Senatu.
4. Podziału Polski na autonomiczne województwa i obowiązku subsydiarnego sposobu realizacji zadań.

Dlaczego nie stawia się zarzutów w tych kwestiach?

Dlatego, iż nikt w Polsce dotychczas nie eksponował potrzeby takiej reformy. Wszyscy skupili się na referendach uważając, iż to jedyny i wystarczający instrument demokracji bezpośredniej. Historia Szwajcarii dowodzi, iż jednak nie. Szczególnie jeżeli chodzi o sposób powoływania rządu i prezydenta.

Być może po tej publikacji odezwą się jacyś przeciwnicy. Zachęcam i chętnie uzasadnię taką potrzebę.

Marian Waszkielewicz

Autor jest działaczem Klubu Myśli Polskiej na Śląsku.