20 lat modernizowania Ewidencji Gruntów i Budynków i końca nie widać

8 godzin temu

Najwyższa Izba Kontroli zbadała nadzór wojewodów nad prowadzeniem Ewidencji Gruntów i Budynków. Wnioski pokazują, iż nie był on w pełni skuteczny i nie przyczynił się do zakończenia prac nad cyfryzacją i modernizacją rejestru, prowadzonych od ponad 20 lat. Wojewodowie nie planowali i nie realizowali własnych kontroli ewidencji prowadzonej przez powiaty, choć przekazywali starostom milionowe dotacje na modernizację rejestru, nie kontrolowali także działalności przedsiębiorców prowadzących prace geodezyjne. W kontrolowanych urzędach wojewódzkich w różny sposób ustalano zapotrzebowanie oraz wysokości kwot dotacji przyznawanych powiatom, co utrudniało wojewodom identyfikowanie kluczowych barier i problemów w realizacji zadań z obszaru EGiB. W konsekwencji jednostki otrzymywały środki finansowe, które nie umożliwiały skutecznej realizacji tych zadań. Minister odpowiedzialny za planowanie przestrzenne ignorował informacje o niedostatecznym finansowaniu i nieskutecznej realizacji zadań. Dopiero od 2024 r. wymagał objęcia szczególnym nadzorem procesów cyfryzacji i modernizacji EGiB.

Ewidencja Gruntów i Budynków (EGiB) to wielozadaniowy rejestr nieruchomości zawierający dane o powierzchni działek, domów i mieszkań oraz właścicielach i podmiotach władających nieruchomością. Powinien być przede wszystkim wiarygodnym narzędziem obrotu nieruchomościami, zwiększającym bezpieczeństwo obrotu, a tym samym atrakcyjność inwestowania. EGiB jest także podstawowym źródłem danych dla administracji publicznej, przedsiębiorców, obywateli, sądów czy notariuszy.

Od 15 lat modernizacja EGiB związana jest z realizacją unijnej Dyrektywy INSPIRE (dyrektywa 2007/2/WE Parlamentu Europejskiego i Rady) ustanawiającej infrastrukturę informacji przestrzennej we Wspólnocie Europejskiej. Istnieje szereg problemów utrudniających modernizację ewidencji, która – szczególnie w kontekście zebrania lub aktualizacji danych EGiB – jest procesem kosztownym. Wiele jednostek samorządu terytorialnego boryka się z ograniczonymi środkami na realizację takich zadań. Wymagane do modernizacji ewidencji wiedza oraz umiejętności z zakresu geodezji i technologii IT, nie zawsze są dostępne na poziomie lokalnym. Jednostki zmagają się z niedoborem specjalistów, co dodatkowo wpływa na sprawność procesów. Ewidencja często nie jest na bieżąco aktualizowana, co prowadzi do niezgodności między rzeczywistym stanem prawnym a stanem widocznym w rejestrze: zmiany własnościowe, zmiany w użytkowaniu gruntów, zabudowa, czy podziały działek, nie zawsze od razu są odzwierciedlane w ewidencji. Brak bieżącego monitorowania i wprowadzania danych może z kolei utrudniać procesy planistyczne, inwestycyjne, a także prowadzenie obrotu nieruchomościami.

Modernizacja ewidencji gruntów i budynków polega m.in. na aktualizacji informacji o budynkach, gruntach i lokalach. Następstwem tych działań może być zmiana powierzchni działek oraz oznaczenia użytków gruntowych, ujawnienie lub wykreślenie budynków, czy modyfikacja danych technicznych lokali. Choć proces ten postępuje, to trwa już ponad 20 lat. W konsekwencji wciąż istnieją obszary, gdzie dane EGiB są niezgodne ze stanem faktycznym, prawnym czy z obowiązującymi standardami technicznymi lub w dalszym ciągu są przetwarzane w formie papierowej.

W wielu przypadkach mapy stanowiące podstawę ewidencji gruntów i budynków są przestarzałe lub niedokładne, zwłaszcza w obszarach o intensywnym rozwoju urbanistycznym. Natomiast kompletna i aktualna baza EGiB powinna wspierać politykę rozwoju kraju, rozumianą jako zespół wzajemnie powiązanych działań podejmowanych i realizowanych w celu zapewnienia trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju, spójności społeczno-gospodarczej, regionalnej i przestrzennej, podnoszenia konkurencyjności gospodarki oraz tworzenia nowych miejsc pracy w skali krajowej, regionalnej lub lokalnej. Aktualność i kompletność danych EGiB mają newralgiczne znaczenie przy opracowywaniu projektów strategii rozwoju, projektów polityki publicznej, projektów programu rozwoju lub projektów programów służących realizacji umowy partnerstwa. adekwatne podmioty przygotowują bowiem diagnozę sytuacji społecznej, gospodarczej i przestrzennej, z uwzględnieniem obszarów funkcjonalnych, m.in. na podstawie danych z publicznych rejestrów i ewidencji.

Beneficjentami danych EGiB o nieruchomościach są także obywatele i przedsiębiorcy potrzebujący aktualnych, kompletnych i wiarygodnych danych do realizacji inwestycji o charakterze gospodarczym, rozwoju rynku, lokowania kapitału lub zaspokajania potrzeb mieszkaniowych społeczeństwa.

Przeprowadzona kontrola obejmowała okres od 1 stycznia 2021 r. do 30 czerwca 2024 r. i miała zbadać, czy wojewodowie prawidłowo, rzetelnie i skutecznie nadzorowali prowadzenie ewidencji gruntów i budynków na szczeblu powiatowym. Objęto nią czterech Wojewodów: Lubuskiego, Dolnośląskiego, Kujawsko-pomorskiego, Lubelskiego, czterech Wojewódzkich Inspektorów Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (WINGiK), Głównego Geodetę Kraju (GGK) oraz Ministra Rozwoju i Technologii w okresie 2019–2024.

Niewystarczający nadzór wojewodów

Wojewódzcy Inspektorzy Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wykonywali zadania i kompetencje Służby Geodezyjnej i Kartograficznej w imieniu wojewody.

W kontrolowanym okresie wojewodowie zatwierdzali przygotowane przez WINGiK i uzgodnione z Głównym Geodetą Kraju roczne plany kontroli w obszarze nadzoru nad realizacją przez starostów zadań, w tym dotyczących EGiB. Obejmowały one wyłącznie tematy priorytetowe wskazane przez GGK. Przy doborze jednostek zakładano, by w danej tematyce objąć kontrolą wszystkie powiaty w województwie. Brano przy tym pod uwagę treść skarg i wniosków wpływających do wojewodów lub WINGiK, a także oceny stanu opóźnień w realizacji nałożonych zadań. Sami wojewodowie w większości przypadków nie planowali i nie przeprowadzali innych kontroli w obszarze EGiB, mimo iż kontrolowanie pod względem legalności, gospodarności i rzetelności wykonywania przez organy samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji rządowej było ich ustawowym obowiązkiem. Nadzór wojewodów nad realizacją przez starostów zadania zleconego w obszarze EGiB sprowadzał się przede wszystkim do odbioru informacji o działaniach WINGiK, w tym o wynikach kontroli w tematach priorytetowych określonych przez GGK, rozpatrywanych przez WINGiK skargach i wnioskach, a także do rozliczania dotacji na realizację przedmiotowego zadania.

Działania nadzorcze wojewodów nad działalnością WINGiK polegały m.in. na przyjmowaniu kwartalnych lub półrocznych raportów z realizacji zadań przez WINGiK oraz ankiet samooceny sporządzanych przez tych inspektorów. NIK stwierdziła szereg nieprawidłowości w powyższym zakresie. Wojewodowie zatwierdzali plany kontroli WINGiK, które nie uwzględniały przeprowadzania kontroli u przedsiębiorców, o których to kontrolach mowa w art. 7 ust. 1 pkt 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. NIK stwierdziła, iż nie zawsze zapewniono kompleksowe uregulowanie działalności inspekcji geodezyjnych i kartograficznych w formie wewnętrznego aktu normatywnego oraz nie stosowano zasad i wytycznych służących redystrybucji środków budżetowych na realizację zadań w obszarze EGiB. Ponadto nie kwestionowano przeprowadzania kontroli niezgodnie ze standardami, metodyką kontroli, okresowymi planami kontroli w ustalonych terminach. Kontrolerzy NIK wykryli także przypadki wykazywania niewłaściwych danych w sprawozdaniach z kontroli, w tym zaniżania mierników ich wykonania choćby o 50% oraz niezapewnienia sprawnego przepływu informacji o faktycznych potrzebach finansowych powiatów niezbędnych do terminowej i rzetelnej realizacji zadań w obszarze EGiB. Powyższe nieprawidłowości świadczą o niezagwarantowaniu przez wojewodów funkcjonowania w urzędach adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej.

Niewłaściwe zasady podziału dotacji

W województwie lubuskim w latach 2019–2023 przyznano łącznie 25,8 mln zł w formie dotacji celowych na realizację zadań w obszarze EGiB, w województwie dolnośląskim i lubelskim przyznano na te same zadania odpowiednio 37 i 54 mln zł. Na wydatki rzeczowe udzielono dotacji w zdecydowanie niższej wysokości, tj. 4 mln zł w województwie dolnośląskim oraz 11 mln zł w woj. lubelskim, co stanowi odpowiednio 11% i 21% łącznej kwoty udzielonych dotacji w tych województwach. Wojewoda Kujawsko-Pomorski w latach 2019–2023 przyznawał dotacje na wydatki starostów z zakresu prac geodezyjno-kartograficznych, w tym prac na potrzeby rolnictwa, od 30 tys. zł. do 784 tys. zł., tj. w wysokościach stanowiących od 14% do 93% kwot wnioskowanych na te wydatki przez starostów.

Podział środków na realizację zadania zleconego w obszarze EGiB przydzielanych starostom, uwzględniał zapotrzebowanie jednostek, jednak przy podejmowaniu decyzji w tej sprawie wojewodowie wykorzystywali odmienne przesłanki lub kalkulacje. Przyznane kwoty dotacji na wydatki rzeczowe nie nadążały za wzrostem wydatków osobowych (kosztem utrzymania stanowisk pracy w administracji geodezyjno-kartograficznej). W województwie dolnośląskim i lubelskim na pokrycie wydatków osobowych przyznano niemal 90% łącznej kwoty dotacji. W woj. kujawsko-pomorskim, w poszczególnych latach objętych kontrolą, środki zaplanowane (po ogłoszeniu ustawy budżetowej) na wynagrodzenia pracowników starostw stanowiły od 309% do 2200% wartości kwot dotacji wnioskowanych przez starostów na wydatki rzeczowe w obszarze EGiB.

Braki kadrowe w wojewódzkich inspekcjach

Wyzwaniem w prowadzeniu działalności inspekcji geodezyjnej i kartograficznej były problemy z zapewnieniem pełnej obsady odpowiadającej liczbie etatów i stanowisk przypisanych inspekcjom. Część etatów nie została obsadzona w związku z brakiem odpowiednich uprawnień zawodowych wymaganych na danym stanowisku, niekorzystnymi warunkami finansowymi, niemożliwością odbycia praktyki zawodowej pozwalającej na nabycie tych uprawnień, nierozstrzygnięciem kolejnych naborów na stanowiska kontrolerów lub choćby zlecaniem pracownikom WINGiK innych zadań do wykonania, niż te z zakresu geodezji i kartografii. Problemy kadrowe dotyczyły wszystkich kontrolowanych WINGiK. W latach objętych kontrolą w inspekcji geodezyjnej i kartograficznej wszystkie jednostki miały od dwóch do czterech wakatów.

Stan kadrowy w inspekcji miał wpływ na realizację zadań przez WINGiK. Przede wszystkim kontrole przeprowadzane były tylko w tematach priorytetowych zgłoszonych przez GGK. Taki stan zatrudnienia nie zapewniał też optymalnej realizacji wszystkich zadań nadzorczych nałożonych na WINGiK, gdyż miał wpływ na sposób i skuteczność kontroli. WINGiK nie planowali i nie przeprowadzali kontroli zgodnie z wymaganą przez Głównego Geodetę Kraju częstotliwością lub wręcz nie przeprowadzali ich w ogóle, jak w przypadku kontroli działalności przedsiębiorców w zakresie wykonywania prac geodezyjnych.

Główny Geodeta Kraju bez rzetelnej wiedzy

Główny Geodeta Kraju nie dysponował aktualnymi informacjami o skuteczności sprawowania nadzoru nad prowadzeniem EGiB przez jednostki samorządu terytorialnego. W konsekwencji nie posiadał informacji o liczbie powiatów, w których baza danych EGiB wymaga modernizacji. Od 2019 r. do 26 lipca 2021 r. GGK nie prowadził w ogóle monitoringu dostosowania prowadzonych przez starostów baz danych EGiB do obowiązujących standardów określonych w rozporządzeniu. Od 27 lipca 2021 r. do 30 czerwca 2024 r. nie prowadził tego monitoringu w sposób cykliczny, jedynie dwukrotnie zwracając się do powiatów o wypełnienie ankiet dotyczących zgodności prowadzonych baz danych.

Główny Geodeta Kraju zgłaszał potrzebę wydłużenia przewidzianego terminu cyfryzacji mapy zasadniczej i utworzenia baz danych. W piśmie z 29 maja 2023 r. do Ministra Rozwoju i Technologii wskazał na zagrożenie niedotrzymania przez starostów terminu określonego w Prawie geodezyjnym i kartograficznym (art. 53b). Po ponad roku, w kolejnym piśmie ponownie wskazał na zagrożenie niedotrzymania ustawowego terminu zakończenia prac nad utworzeniem baz danych tworzących mapę zasadniczą. Pomimo tych ostrzeżeń, sam GGK nie identyfikował powiatów, w których konieczne było przeprowadzenie modernizacji EGiB. Dopiero od początku 2024 r. GGK wysyłał co kwartał do WINGiK ankiety dotyczące monitoringu tworzenia baz danych, a w maju 2024 r. zwrócił się do WINGiK o aktualizację stanu zaawansowania prac nad utworzeniem baz danych w II kwartale 2024 r., m.in. w zakresie bazy danych EGiB.

Niepełna realizacja wniosków pokontrolnych

W odpowiedzi na wnioski po kontroli NIK P/21/032 pt. „Cyfryzacja Ewidencji Gruntów i Budynków na szczeblu powiatowym”, Główny Geodeta Kraju opracował projekt wieloletniego programu rządowego pt. „Cyfryzacja i modernizacja ewidencji gruntów i budynków na lata 2025–2034”. Program miał ujednolicić sposób prowadzenia przez starostów EGiB w całym kraju. GGK oszacował koszty realizacji priorytetów na łączną kwotę ponad 853 mln zł. Obok celu głównego, czyli wprowadzenia jednolitego EGiB dla całego kraju, wskazano cel strategiczny – zapewnienie obywatelom i przedsiębiorcom dostępu do rzetelnej informacji o nieruchomościach gromadzonych w EGiB w sposób przyjazny dla odbiorców.

Pierwsza wersja projektu rządowego programu w zakresie modernizacji i cyfryzacji EGiB została przekazana do Ministra Rozwoju i Technologii 30 grudnia 2022 r. pod nazwą: „Strategia cyfryzacji i modernizacji Ewidencji Gruntów i Budynków”. Do zakończenia czynności kontrolnych nie opracowano ostatecznej wersji projektu programu, nie wpisano go też do planu prac legislacyjnych Rady Ministrów, jak również nie złożono wniosku o zabezpieczenie w budżecie państwa środków finansowych na realizację priorytetów ujętych w tym projekcie.

Bierność Ministra

Minister Rozwoju i Technologii, pomimo posiadanych od 2019 r. informacji o niewystarczającym finansowaniu zadań związanych z EGiB, nie podejmował inicjatyw i nie współdziałał z Ministrem Finansów, Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz wojewodami w celu zwiększenia finansowania realizacji tych zadań. Miało to istotny wpływ na powstanie opóźnień w procesie cyfryzacji i modernizacji EGiB. Minister Rozwoju i Technologii nie podejmował się realizacji swoich obowiązków ustawowych, a tym samym nie działał na rzecz zapewnienia pełnej interoperacyjności i kompletności danych EGiB, mimo iż był zobowiązany do inicjowania i opracowywania polityki rządu w tym zakresie. Nadzorowanie, a wręcz kreowanie polityki rządu w obszarze EGiB pozostawił GGK, przy czym nie koordynował jej wykonania, nie prowadził skutecznego nadzoru nad działalnością organu nadzorowanego (GGK) w tym obszarze, a także nie współdziałał z innymi ministrami i wojewodami przy zapewnieniu skuteczności nadzoru nad realizacją przez jednostki zadań w obszarze EGiB.

Liczne błędy w sprawozdaniach statystycznych

Główny Geodeta Kraju zauważył, iż sprawozdania o katastrze nieruchomości i jego modernizacji zawierały liczne błędy. GGK przekazywał do WINGiK prośby o przeanalizowanie informacji podawanych przez starostów i ich ewentualną korektę. Zdaniem NIK, dane zawarte w sprawozdaniach nie pozwalały na jednoznaczne stwierdzenie dla jakiej liczby powiatów baza EGiB utworzona została w pełni, dla jakiej tylko w części, a dla jakiej w ogóle. W sprawozdaniach zawarte były dane dotyczące liczby powiatów, które prowadzą „część geometryczną” EGiB, zarówno w postaci analogowej, jak i hybrydowej oraz wektorowej. Takie dane nie umożliwiały określenia stanu zaawansowania prac nad utworzeniem baz danych EGiB, jak również uniemożliwiały GGK identyfikację powiatów, w których przeprowadzenie modernizacji EGiB było konieczne w pełnym lub niepełnym zakresie danych.

Wnioski

Do Ministra Finansów i Gospodarki o:

zintensyfikowanie prac nad projektem programu rządowego w zakresie cyfryzacji i modernizacji EGiB, w celu jak najszybszego przekazania Radzie Ministrów dokumentu, stanowiącego wyraz realizacji polityki rządu w obszarze tej ewidencji, określającego zakres niezbędnych do podjęcia działań w tym obszarze oraz źródła ich finansowania;
ustalenie – we współpracy z Ministrem Cyfryzacji - niezbędnych kosztów realizacji zadania zleconego z zakresu administracji rządowej w obszarze EGiB, zgodnie z wymaganiami i standardami określonymi w obowiązujących przepisach prawa oraz zdefiniowanie rzeczywistych potrzeb w zakresie geodezyjnych systemów informatycznych i rzeczywistego zapotrzebowania finansowego realizatorów zadań w tym obszarze;
podjęcie prac – we współpracy z Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji – celem wystandaryzowania kosztu realizacji zadań w obszarze EGiB i wprowadzenie jednolitych standardów wykonywania tego zadania na terenie całego kraju, niezbędnych do przekazywania realizatorom tego działania środków finansowych w wysokościach zgodnych z ich faktycznym zapotrzebowaniem;
zwrócenie się do Ministra Administracji i Spraw Wewnętrznych – w związku z brakiem uprawnień ministra adekwatnego w sprawach budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa do sprawowania nadzoru nad starostami i wojewodami – o współdziałanie przy wdrożeniu mechanizmów koordynacji i standaryzacji wykonywania przez wojewodów zadań z zakresu nadzoru nad starostami w ramach prowadzenia EGiB, celem zapewnienia pełnej skuteczności realizacji polityki Rady Ministrów w obszarze tej ewidencji.

Do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o:

ujednolicenie w skali kraju zasad podpisywania dokumentów kontrolnych WINGiK, przy uwzględnieniu ustawowego upoważnienia WINGiK do działania w imieniu wojewody jako organu kontroli geodezyjnej i kartograficznej państwa.

Do Głównego Geodety Kraju o:

podjęcie działań w celu pozyskiwania aktualnych i kompletnych informacji o stanie cyfryzacji i modernizacji EGiB, w tym o pozostałym do zrealizowania zakresie zadań w ramach tej ewidencji, celem przekazywania członkom Rady Ministrów informacji niezbędnych do podejmowania działań dotyczących EGiB.

Do wojewodów o:

zapewnienie pełnej realizacji zadań kontrolnych w zakresie przewidzianym w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne, m.in. poprzez wzmocnienie kadrowe wojewódzkich inspekcji geodezyjnych i kartograficznych oraz sprawowanie skutecznego nadzoru i kontroli zarządczej działalności WINGiK.

-->

Idź do oryginalnego materiału